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社会主义协商民主的制度保障研究
(2014/10/17) 点击:2884次 关闭

 社会主义协商民主的制度保障研究
郭广珍

  十八大报告指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力。”这里所提及的“社会主义协商民主制度”,这在我们党的历史上是第一次,是我们党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。
  在学术界,对协商民主的理论探讨开展的比较早,2001年4月,哈贝马斯在北大和人大做了关于协商民主的演讲以后,协商民主理论开始引起我国学者的广泛注意。如果我们在中国知网中搜索以“协商民主”为主题的相关研究论文,从2000年到2012年的论文数分别为3篇,2篇,2篇,2篇,11篇,31篇,150篇,261篇,233篇,399篇,345篇,487篇和571篇。受十八大报告的影响,今年第不到半年的时间,这一主题的论文数理就已经达到了776篇,具体变化趋势如图1所示。

  可见无论在实践领域还是理论领域,协商民主这一主题都引起了众多关注。因此,作为对代议制民主的批判,协商民主在西方兴起。协商民主强调平等、自由、理性地沟通和对话,达成共识和集体行动,发展和丰富了民主理论与实践。中国的传统政治文化、现有的制度安排和社会经济发展现实,决定了协商民主对于完善中国政治协商、促进基层民主、推进民主政治的发展具有诸多启示价值。
 
  一、协商民主的内涵与特点
  (一)协商民主理论的发展历程
  作为一种政治实践和政治理论,民主最早可以追溯到古希腊的雅典城邦时代。“民主理论是由源自柏拉图和亚里士多德以来的一个论说主流形成的”。雅典民主是一种公民直接参与的直接民主,被视为现代参与民主和协商民主的历史源头。随着国家规模和人口数量的扩大,分工逐步细化,公民利益与价值观日趋多元化,直接民主无法适应现代社会。最终,公民参与的直接民主没有落下好的名声并走向了衰落。18、19 世纪,出现了一种新的民主形式———代议制民主。代议制民主是大众参与和精英统治相结合的产物,“公民的民主权利主要体现在选举代表的权利上,公民投完票后便退居一旁,国家事务任由‘代表’们决定,对政策和公共事务的参与主要是间接的”。然而,代议制民主是现代民主理论和实践的主流,但随着社会的发展,代议制民主有背离民主本质的倾向和局限。罗伯特•古丁等人指出,“如果民主制度仅仅允许公民为远离现实的政治机构选举代表,以及保证这些公民不受政治滥用权力的影响,那么民主制度就是一套空洞的制度。完全意义上的民主意味着人们能够作为公民参与在所有的主要机构中行动”。作为一种新的民主形态,协商民主兴起于 20世纪 80 年代,并迅速得到极大的关注而开始复兴。1978年,毕塞特在其博士论文《国会中的协商:一项初步的研究》中最早提出协商民主,而产生重要影响的是其随后的《协商民主:共和政府的多数原则》一文。约翰•S•德雷泽克认为,大约在1990年前后,民主理论呈现出明确的协商转向:在协商转向之前,民主理想被看成主要是通过诸如投票和代表机制的方式来实现集体决策偏好与利益的聚合。在协商转向之后,民主合法性的实质则应经由某一集体决策的所有相关者致力于这一决策的真实协商的能力来获取。
  政治学教授约瑟夫•毕塞特最早于 1980 年提出了协商民主的(deliberative democracy) 的概念。伯纳德•曼宁和乔舒亚•科恩分别于 1987 年和 1989 年阐述了协商民主理论。罗尔斯和哈贝马斯等学者纷纷积极倡导协商民主。作为一种政治实践和政治理论,协商民主被视为西方政治思想最重要的成果之一,“到 20世纪90 年代晚期,协商民主已经成为大多数民主理论的核心”。
  而且,协商民主无论在理论还是在实践中,都正处于上升的趋势,美国总统奥巴马在《希望的无畏》中宣称是协商民主的信奉者。在中国,协商民主一度兴起,得到执政党的认可并付诸实践,这充分说明了协商民主的生命力及其在实践中的多样性和广泛性。

  (二)协商民主的类型
  英文的协商民主 deliberative democracy 在国内有许多不同的译法和解读,诸如协商民主、审议民主、商议民主等,总计竟有 10 种之多。概括起来,协商民主就是指公民通过自由平等的对话、讨论和审议等方式参与政治生活、政治过程和公共决策,赋予立法和决策以合法性,强调对话、讨论、辩论、审议,通过包容性、理性和真诚的协商,在多元复杂的公共生活中达成共识,实现公共利益。而按照不同的标准,协商民主还可以分为不同的种类。
  1.按照地缘分类
  在90年代,研究者开始反思协商民主,在理论与实践的张力,在批评与辩护的论争中,协商民主的基本共识初步形成,产生了英—美主义和欧洲大陆主义两种研究路线,这可称之为第二代的协商民主研究。在这两种研究路线中,前者以罗尔斯的思想为基础,后者以哈贝马斯的思想为基础。
  英—美主义的观点认为,自治是所有人都具有的一种天然的品质,这种内在的自我导向的能力在政治上是根据其符合逻辑的、理性的和自我反思的能力而得出的。但在欧洲大陆主义的观点看来,英—美主义理论家们所假设的能力是具体需要达到的目标,而非为人们所普遍具有。因此,自治不再被看作是天然存在的东西,而被看成是社会建构出来的。进而,两种研究路线对政治关系的理解亦不同。
  英—美主义的研究路线认为人们具有必要的认知能力、沟通能力,具有进行有效的、合作的和公平协商的潜能,主要的问题是外部因素(比如等级、教育、收入和种族的差异)影响了协商参与者之间理性的对话和沟通,因而协商的制度设计就是要避免参与者受到外部干扰因素的影响。但欧洲大陆主义的观点认为对此应作更深入的讨论,认为个体的能力和自治不是既定和普适性的,而是社会建构的,并且具有多种形式。也就是说,在不同的社会和历史时代,人们思考问题的方式和内容都存在差别,个体的认知能力会随着社会和历史境遇的变化而变化。
  然而,尽管两种研究路线就个体自治、政治关系,进而对协商的制度设计存在分歧,但它们却通过对公共对话式公民参与的共同关注而整合在了一起,它们都关切协商决策之自由、开放与合作的品质,都认为民主协商提供了民主治理的新形式,这有助于作出更加有效和公正的政策决策;建构更加整合的包含群体和个体差异的共同体;促进更加平等的、人道的和合作性的社会关系;培养个体公民更高层次的认知和社会成长。
  2.按功能分类
  西方学者基于不同的视角和出发点,对协商民主作出了不同的阐释,总结起来,关于何谓协商民主,主要包括以下四种观点:
  一是认为协商民主是一种公共决策机制和方式。古特曼、汤普逊等认为,协商民主指的是公民通过广泛的公共讨论,各方的意见在公共论坛中互相交流,使各方了解彼此的立场和观点,并在追求公共利益的前提下,寻求并达成各方可以接受的可行方案。
  二是将协商民主看成是一种民主治理模式。库克认为,“协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”。瓦拉德兹认为,“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题”。
  三是将协商民主视为社团的自主治理模式。科恩认为,“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想,而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想”。
  四是认为协商民主是一种话语民主。约翰•S• 德雷泽克等人认为协商民主就是话语民主。协商强调在公共领域、公共生活中的普通公民能够平等参与其中,进行理性、理想的话语交流。
  3.按实践分类
  西方协商民主的实践大致分四类:第一类,以贵族、教士、社会贤达组成的上议院,主要以英国为主;第二类,以功能界别或职业界别组成上议院,主要以前苏联、意大利、爱尔兰、奥地利、德国、法国为主;第三类,邦或州为单位组成的上议院,这是联邦国各州均衡参与的特殊传统,美国、德国、澳大利亚、瑞上都是这类协商民主国家;第四类,按教派或种族分配议席,典型的国家是黎巴嫩。

  (三)协商民主与选举民主的比较
  协商民主和选举民主是两种不同的民主模式,二者有很大的区别,但是这两种民主形式又有着联系,都统一于中国特色社会主义的伟大实践之中,成为推动中国经济社会发展的共同动力。选举民主和协商民主在目标、宗吕、原则和功能上有很多共同之处,从而成为推动中国特色社会主义民主小可缺少的模式。二者目标都是健全民主制度、规范民主形式、完善民主程序并最终实现民主价值的形式和手段;二其目标、宗旨、原则和所要实现的功能基本相同,都是为了鼓励人民广泛的政治参与,尊重个人意志,实现人与人的政治平等,实现人民的政治权利,限制政治权力,促进政治决策的科学化、民主化,避免政治冲突,保持政治稳定,促进社会发展。二者的功能都是有助于消除独裁专政,避免社会暴力与冲突、保障公民的政治权利、促进政治参与、促进公共政策的科学制定、降低民主的社会成本和增强政治介法性等。而且在实际操作过程中,选举民主的过程中也有协商,如对提名人选的协商,而协商民主中也体现了选举的程序,如政协的主要领导也要经过一定的选举程序。
  但选举民主与协商民主也有许多不同之处。一是实现民主的方式不同,选举民主通过投票、表决等形式,协商民主通过讨论、协商等方式。二是作用主体不同,选举民主选举的是人,也有一部分对事的表决,但以选举代表为主。协商民主以对事为主,主要是对特定事务的协商,也有对人选的协商,但主要是对事的决策。三是在作用方式上,选举民主是间接的,通过选举的代表帮助人民做决定和处理事务,协商民主是直接的,直接由人民自己协商决定。四是在时间上,选举民主是定期的、有周期性的,协商民主是随时的、任何时候都可能发生的、时间可长可短的。五是在价值上,选举民主体现的是平等,协商民主不仅仅体现平等,更多地体现为尊重,对人民权利的尊重。六是在结果上,选举民主要达到大多数人对少数精英的赞同,协商民主则是为了达到整个人民大众的共识。七是在民主实现上,选举民主注重的是个人意志的决策,协商民主不仅仅注重结果,而且更加注重民主实现的过程。八是在方式的运用上,选举民主为达到目的可以运用一切手段(甚至是欺骗),协商民主基本通过说服。九是在功能上,选举民主实现的是聚合功能,协商民主实现的是协商功能。

  (四)协商民主的特点
  协商民主对代议制民主理论与实践的批判可归纳为以下几点:
  一是官僚主义、精英的傲慢对个人自由的压制。公民主要通过定期选举参与政治,政治权力和决策权主要由选举产生的代表和政治家行使,政策执行权主要由常任的文官行使。定期的选举和选举中的政治操纵,政治家、议员的承诺常常跳票,主权在民只是在选举层面得到体现,公民实际上很难对政治和公共决策产生实质性影响。
  二是由于性别、种族和政治的复杂性、信息获取等方面的不平等导致社会政治生活普遍存在的不平等。宪法和法律赋予了抽象概念上的公民权利平等,但代议制民主和选举民主存在大量事实的不平等。
  三是多元的价值观、多元的文化导致无法进行真实的对话和沟通。在现代社会,人们的价值观和人生观更趋于多元化。基于性别、种族、信仰、阶层的不同群体具有不同的政治文化,现有的代议制民主体制、媒介体制使得不同的群体更难以进行真实、有效的沟通和对话,反而可能进一步固化各自的观点并扩大分歧。四是代议制民主过于局限于选举民主和政治过程宏观层面带来的局限。代议制民主主要限于选举等政治过程,对行政民主和公共政策民主缺乏足够的重视。
  四是代议制民主作为现代民主理论与实践的主流,政治和统治的合法性建立在被统治者同意的基础上,而这种同意通过定期的选举进行表达,民主被视为一种通过竞争性的选举来选择统治者的制度安排和制度设计,民主过程中的人———普通公民和政治人物———都是基于自利动机采取行动,讨价还价和相互妥协,达成公共决策。协商民主对民主的本质进行了深入的反思,对代议制民主的消极自由和消极的公民资格进行了批判,更加强调平等,它试图复兴古老的激进民主———直接民主,只是其方式主要是诉诸于公共讨论、协商、推理和包容多元的文化和价值观。协商民主中的参与者不是基于理性自利的计算,而是在协商过程中追求和达成“共同的善”(common good) ,关注的侧重点不是“谁来统治”的问题而是“如何统治”的问题,或者说不是“谁来讨论”的问题,而是“如何讨论”的问题。

 

  二、协商民主与中国现实的结合
  (一)中国特色社会主义协商民主制度的基本制度
  中国特色社会主义协商民主制度也得以逐步发展。进入新世纪新阶段,以胡锦涛为总书记的党中央总结了中国共产党领导的多党合作和政治协商的长期经验,将中国特色社会主义协商民主进一步加以制度化、具体化。为此,2004 年 3 月的十届全国政协二次会议把 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”写进了 《中国人民政治协商会议章程》,在制度建设上使这一制度日趋完善。2005 年 2 月颁布的 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,总结了中国共产党同民主党派合作与协商的经验,对多党合作和政治协商方式与途径进行了详细规定。2006 年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》明确指出: “人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。
  2007 年 6 月 25 日,胡锦涛总书记在中共中央党校发表重要讲话,强调 “要继续扩大公民有序政治参与,推进决策科学化、民主化”,“要不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。
  胡锦涛同志在十八大报告中进一步明确指出: “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,……深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商”。
 

  (二)中国理论界对协商民主与中国现实适应性问题的探讨
  我国学术界认为协商民主对中国发展民主是可能的较好选择。其中的主要观点是认为发展协商民主与现阶段中国的政治价值取向、政治制度和政治文化等政治社会现实相适应。
  陈剩勇认为,鉴于作为国家或政府主导型的社会,同时缺乏民主传统,中国现阶段引入和倡导协商民主,可避免动员型被动式政治参与的弊端,激发良好的意见表述,提升法律、制度和公共政策的政治合法性,改善民主治理的质量,并详细分析了协商民主形式在浙江省基层的五种实践形式。林尚立认为中国民主政治偏好民主的效率而不是政治多元化和竞争性民主; 协商民主满足和符合中国民主发展所面临的实际挑战和现实条件来看,从民主的程序与过程入手更为有效。朱勤军认为社会主义市场经济的发展、社会的多元化利益结构、公民和社会拥有的越来越强大的社会资源、中国传统的政治文化和科技与信息的迅速发展为中国发展协商民主分别提供了经济基础、社会基础、体制资源、文化背景和科学基础。燕继荣认为发展协商民主,通过决策过程的开放性、参与性以及不同群体在决策过程中的平等协商,而不仅仅局限于自由选举,深化和拓展了对民主的认识。何包钢认为协商民主是官方意识形态和民主的一种混合产物,是中国人可以发展和改进地方民主的一个新领域; 在有些情况下,协商制度初始动机可能是用来增强专制统治,但随着协商制度的不断实践,开始的限制可能会被突破,导致结构性变化,为地方民主开辟一条道路。探讨协商民主在中国的适应性及未来,挖掘和发展中国特色的协商民主,我们需要将西方的协商民主和中国的政治协商进行比较,并结合中国的政治制度和中国的实际需要。

 

  三、当前社会主义协商民主存在的主要问题
  协商民主在中国民主政治生活中扮演着重要作用,特别是在十八大报告中,更是赋予了重要的历史使命,相信将会进一步对中国的政治、经济和社会各个方面产生显着影响。要使协商民主制度在我国政治生活中真正发挥作用,我们认为必须明确以下几个问题。

  (一) 当前社会主义协商民主存在的问题
  建国六十多年尤其是改革开放三十多年来,协商民主在中国的政治生活中产生了深远的影响。虽然我国的协商民主已经取得了很多成功经验,但是任何国家制度的设置都不是完美无缺的,因此我国的协商民主还有需要完善的地方。在实际运作或操作层面上,我国民主协商的实效性还没有达到制度设计和人们期望的理想状态,对参与民主协商的各方,以及具体的协商机制,还存在着一些有待完善的地方。  
  一是社会主义协商民主的主体参与者——人民政协的实际政治地位和政治作用不高。一直以来,我国协商民主是由政治协商制度来发挥重要作用的,但在实际政治生活中,协商民主的重要地位和作用并没有充分显现和发挥出来。例如在行政级别上,各级政协虽然被列为与党委、人大、政府平行的国家机关,各级政协负责人均为 “党政主要负责人”,但政协干部多是即将退休的老同志;每年的政协全会与人大全会一样,都会讨论国家政治生活中的重大问题,但政协提出的意见的受重视度却远不如人大的等等。由此可见,在宏观制度层面上,人民政协的地位和作用相当高,但人民政协的实际政治地位和政治作用并没有政治话语体系表述的那样高。
  二是精英决策导致公民的参与权限受限,妨碍社会主义协商民主实现。目前,我国仍然实行的是自上而下的决策机制,决策权力主要集中在执政党和政府主要领导手中(即精英决策),多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担,这种决策机制限制了公民的参与权限,使公民参与更多为一种间接参与。另一方面,有关我国公民政治参与的法律规定甚为模糊。我国《宪法》第2条第3款虽然规定:“人民按照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”也只是从总体上确立了公民的政治参与权。具体如何去进行有效的政治参与,散落在党章和各个政治社团章程的规定中,并不具有严格的法律效力和指导政治参与的实践意义。相比少数精英人士,更多的普通民众,政治参与的当然主体却处于边缘化状态。

  (二)当前社会主义协商民主存在的理论问题
  对于社会主义协商民主,尽管学者们从多个角度对政治协商从理论上进行了广泛和深入的探讨,但是,从上面的研究内容也可以看出,现有研究至少在两个方面缺乏进一步的研究:一方面,对协商民主制度的整体构架的综合性缺乏进一步研究。相对于选举民主而言,协商民主的研究虽然在近几年得到了关注,但是在理论上的构建相对非常有效,更重要的是,学界并没有达成协商民主的统一框架。而这也是本课题努力突破的一个重要方向;另一方面,对协商民主的具体实施细节缺乏深入分析。从全世界看,协商民主的实践规模和实践时间相对选举民主而言更可谓运微不足道。我国的协商民主尽管在多个领域有所推进,但还是处于一个探索阶段。因此,从理论上提供一些具体的操作建议十分必要,尽管这种建议可能是不完善,甚至是错误的。然而,现有研究在这方面涉猎较少。

 

  四、协商民主的保障制度
  在社会主义协商民主建设实践过程中,一条基本经验就是要使协商依照法定的、制度化的程序进行。在实践中,协商民主所面临的挑战除了精英化危险之外,还包括运行成本控制、协商结果实效化等问题。面对这些挑战,只有依托制度化、程序化和法制化建设,使协商在事前有章可循,协商过程中透明公开,及时使协商进入制度化、法制化轨道,逐步成为具有实际约束力的共识性规范,才有可能真正树立起协商民主机制的权威和公信力,使其成为人们政治参与的一种常态方式。

  (一)协商民主主体的保障制度
  对于协商民主的主体,总体上讲就是人民内部各方面。党的十八大报告指出“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。可见,在民主协商的参与方面基本可以参照人民政协组织主体范围确定,即:中国共产党有关组织方面的人士、人民政府有关机构和部门方面的人士、各民主党派方面的有关人士、各人民团体方面的有关人士、各民族及各界代表人士等。因为是协商关系,上述这些主体在协商民主制度的框架内是平等的,而协商民主制度中的协商也是各相关利益方平等的协商。
  在实际的政治生活中,我们要不断要拓展协商民主的主体范围,协商民主除中国共产党与各民主党派合作外,还应积极引导自治性组织、人民团体、民间组织、企业组织、事业单位等基层社会组织积极参与。协商主体不仅包括政治、经济、文化精英,还应扩展到普通老百姓,让普通公民以理性合法的形式表达利益要求和意愿,把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中。要拓宽协商渠道,完善党代会、人大会的旁听制度,政府的听证制度,基层组织的自治制度。要深入推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,积极开展基层民主协商,突出特点,避免重叠,充分反映各党派团体、各族各界人士的意见建议。要不断完善各种协商方式,改进群众大会、民主恳谈会、民主评议会以及群众来信来访、领导接待日、人民调解等方式,推进协商民主广泛、多层发展。
  公民自身也要不断增加公民意识,加强公民权利意识、主体意识、参与意识和法制意识的教育、培育,使公民认识到自己是一个有独立意识和独立地位的政治权利主体,自觉地、负责任地参与到协商民主中。特别是在科学技术日新月异、信息化和网络化迅猛发展的今天,大力发展网络民主已愈益成为协商民主制度建设不可忽视、必须予以高度重视的内容。互联网具有开放性、公开性、互动性、多样性、超时空性等鲜明特点,这与现代协商民主理论所倡导的公共协商精神是完全一致的。当前中国网民已近亿人,如此众多的网民以网络论坛、网络社区、网络社团以及网络博客为载体,广泛参与对国家治理和社会事务的讨论,对公共权力进行网络化监督,有力推进了中国特色社会主义协商民主发展,成为发展社会民主的重要基础和广泛力量。
  知识分子在中国社会政治生活中发挥着特殊的作用。中国在内忧外患之中颠扑前行到了今天,解决了挨打和挨饿的问题,可是我们修身立德的准则却非常混乱;国家社会面对改革发展依然绕不过向西方学习的旧路;知识分子长于科学理性!工具理性,却贫乏于人文和宗教的探索"这些现象,是因为我们丢掉自己的文化太久,以致民族失却文化主体性,主宰自己的不是自己的文化"前不久,习近平同志发表《领导干部要读点历史》一文,希望干部在中国历史里面找出我们的文化精神和实践原则作为修身为政的准则"中国人民政治协商会议的蓄英虽然不直接为政,却有影响政策的提案权利"当前政协的提案多是实务工作,能结合传统文化精神和实践原则而提出的提案,为数不多"建立文化主体性,自然也是人民政协努力的方向。
  

  (二)协商民主的制度和组织保障
  目前来看,我国的协商民主的制度和组织建设还不完善,有待于进一步加强。在协商民主的的组织中,人民政协组织是重要渠道,大量的协商主要通过这一渠道进行和完成。
  首先,要充分发挥人民政协作为协商民主主渠道作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会表决通过的法律、法规和决定是以国家强制力为后后的,政府在人大决策之后必须执行。人大的选举民主是硬权力,是刚性民主。而人民政协的政治协商、民主监督、参政议政都小是在行使国家权力,而是为国家权力机关建言献策,小具有法律效力,是一种软权力,是柔性的民主。两种民主一硬一软、刚柔相济,充分体现了中国特色社会主义民主政治的政治稳定性和政治活力。
  人民政协是我国一项基本政治制度,是中国特色社会主义协商民主的重要渠道和主要载体。中共十八大报告明确要求,要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。从一定意义上说,人民政协的工作,就是发协商民主的工作。首先,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。其次,开展民主协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异是人民政协的基本工作原则,广泛征求意见、尽可能达成共识,是人民政协工作的基本目的,这些都体现了协商民主的基本特征和基本要求。其三,团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协的一切工作都要围绕这个主题,体现民主精神,包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围。人民政协发展协商民主的过程,就是在充分民主的基础上寻求共识的过程,也是在充分民主的基础上加强团结的过程。其四,人民政协为发展协商民主提供了最重要的制度保证。通过人民政协组织的政治协商活动,可以把协商民主提升到国家政治制度的层面,真正形成中国特色社会主义民主政治的一种基本制度渠道。总之,人民政协与协商民主不可分割地联系在一起,协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。当前,应当进一步加强人民政协组织开展协商民主的制度化建设,增强协商民主制度的实效性、稳定性、持续性和政协组织在协商民主中的主动性、组织性,通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等具体协商制度和工作机制,使协商民主更加广泛深入、更加卓有成效。充分发挥人民政协在协商民主中的主渠道作用,当前一个重大现实任务是要处理好人民政协的政治协商与加强执政党建设、提高党的执政能力的关系。
  其次,随着我国经济结构的多元化,社会阶层的出现,社会利益结构的分化,充分的利益表达就需要多个组织来承担,没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方,可以完全公平地代表多方利益。因此,在协商民主的组织建构方面,可以考虑建立起党际协商机构、政党与人民团体直接的协商机构和社会利益集团之间的协商机构这样三类专业化、专门化的政治协商机构。共产党与民主党派之间的政治协商应是协商民主的第一层次,党委、政府组织同各人民团体和社会界别之间的政治协商是协商民主的第二个层次。并且,可以在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制,以便让各个阶层的利益都能得到充分的表达和协调。

  (三)协商民主与其他民主的协调配合制度保障
  协商民主机制在我国民主政治发展中并不是一种整体替代方案,也不可能代替其他民主机制。虽然选举民主机制存在着某种缺陷,但在体现公民政治权利、丰富政策选项、训练制度化政治参与习惯和对公共权利主体民主监督压力等方面的价值仍然是值得肯定的。又如,民主监督制约机制有助于防止公共权力滥用和异化,在各方的良性互动中提高政府和政策的权威,提高政府管理现代社会公共事务和社会各方介入公共政策过程的能力。而协商民主机制则在于培养广大参与主体理性参与、彼此尊重、平等协商、和谐稳定的政治文化基础等方面大有可为。
总之,对协商民主机制的重视,并不意味着要对其他民主机制价值的否定,恰恰相反,中国的协商民主之所以能够成为发展社会主义民主机制,一个重要原因就在于在大力充实协商民主机制内容的同时,也始终不曾放松其他相关民主机制的探索和创新。

  (四)信息公开与反馈制度保障
  在政府与社会协商对话中面临着一个重要问题就是信息不对称。大多数情况下,政府拥有充分的信息资源,而民众对于相关信息了解不充分。而协商参与者掌握充分的信息对于深入理性讨论非常重要。通过信息公开可以增强政府与社会的理解和互动,同时,信息公开是杜绝暗中交易的最有效方式。
  信息公开制度是要求公民能够通过各种渠道对协商对话有所了解,能够参与其中。它不仅要求政府或协商对话组织者在协商对话前提前把要讨论议题的目的、规则和背景等进行公示,并把相关议题的材料提供给协商参与者,让他们有充分的时间阅读、了解和思考。而且在公开讨论的过程中,参与者对于一些疑虑提出质疑,政府代表应该对此作出进一步的解释说明。在这个过程中,经过相互沟通和辩论,又可以揭示更多的信息,提高协商对话的质量,也就是真理越辩越明。最后,把讨论对话的结果以及政府对协商对话结果的采纳情况及时向社会公示。对重大问题的协商对话讨论,如有必要,应当安排电视、电台、网站等信息媒体进行实况转播。
协商对话会议的结束并不意味着协商对话问题的完结,政府必须对协商结果进行反馈。如果协商对话不能反映到决策过程中,只是走走形式,它就失去了协商对话的实质意义。信息反馈制度也是人们对政府对协商对话共识执行情况的监督。协商对话结束之后,政府应当说明采纳那些内容,没有被采纳那些,并给出不采纳的理由。对于采纳部分的执行情况要通过一定的方式定期向民众公示,接受民众的监督。

 

  五、推进协商民主的路径选择
  一般来讲,协商所涉及的内容概括地讲就是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。那么通过怎样的程序来实现社会主义协商民主也是至关重要的。亚里士多德在论述的政体建构时,指出政体建构必须满足以下几个标准:第一,必须考虑何者为最优良的政体,在没有外力干扰的情况下,最切合理想的政体要具备并发展哪些条件。第二,要考虑适合于不同公民团体的各种不同政体,最好的政体在一般现存的城邦中难以实现的,政体的创建要注意到本邦实现条件而寻求同它相适应的最良好政体。第三,还应当考虑在某些假设的情况中,应以哪种政体相为适宜;并考虑这种政体怎样才能创制,在构成后又怎样可使它垂于久远。第四,还应懂得最相适宜的一般城邦政体的通用形式。也就是说,我们不仅应该研究理想的最优良政体,也要研究可能实现的政体,而且由此更设想到最适合于一般城邦而又易于实行的政体。针对中国的特殊现实,我们认为推进协商民主需要从以下几步展开:
  首先,协商民主一定要坚持人民当家作主的本质,不能沦为糊弄群众的手段。政府决策协商是协商民主制度的重要环节。近些年来,在全国各地涌现出许多政府与社会协商对话的形式,比如决策听政会等,这是吸引广大公民参与政府决策的重要制度渠道,对提高决策的科学性和有效性发挥了重要作用。面对人民群众日益增长的利益诉求和参与政府决策的热情,应当在不断总结经验的基础上将国家行政机关协商民主制度化进一步推向前进。关键在于进一步调动公众参与决策协商的热情,扩大公民参与决策协商范围,特别是对直接涉及人民群众利益、人民群众普遍关注的重大决策,要通过制度化的民主协商,平衡各方面利益诉求,提升决策的民主化程度,增强决策的实际成效。
  其次,协商民主与中国传统文化相吻合。文化是历史的积淀,任何社会都不可能脱离它所处社会文化的影响。中国传统文化中存在着大量民主协商的传统,这为我国推动民主协商提供了良好的文化土壤。
  再次,协商民主与中国许多制度相契合。在中国不同领域的许多制度设计都为协商民主的发展提供了基础。最主要的就是政治协商制度,其最宝贵的精神,是党派的共信互信,是党派的互相合作。另外还包括,在基层社会自治领域的村(居)会议、村(居)代表会议、民主恳谈、社区论坛、企业内职工会议等这些制度为公民参与公共问题的协商提供了论坛。而民主听证会、民主恳谈会、领导接待制度、市民直通车等为政府与社会的协商对话、讨论合作提供了平台。
  最后,要保障协商民主实现的过程程序化,尽量克服和减少随意性的提供政策依据,需要制定具体的实施办法,诸如参与协商的界别和人员、协商内容的确定、协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等,努力使协商过程成为可量化的操作过程。就具体操作而言,要改变以往政治协商的实际运作中,党委先有倾向性或实质性意见,然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法,而是要通过多范围的征求意见开始,正规的协商过程,使协商真正的成为党和政府科学决策、民主决策系统工程中的一个链条。
  综上所述,中国特色社会主义协商民主制度,植根于中国历史发展和社会现实中,经过几代中国共产党人努力探索,并在中国共产党和各民主党派在中国革命、建设和改革实践中共同创造的符合中国国情、极具中国特色的重要民主模式。回顾和研究中国特色社会主义协商民主制度的历史演进过程,具有重要的理论价值和现实意义,不仅有利于厘清中西方协商民主的异同,以便吸取后者可资借鉴的合理因素; 而且对于正确认识和健全中国特色社会主义协商民主制度也大有裨益。

 

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